制度障碍致农民权利变现受阻 代表建议修土地管理法

      “深入推进农业供给侧结构性改革,稳步推进农村集体产权制度改革,深化农村土地制度改革试点,赋予农民更多财产权利。”国务院总理李克强在政府工作报告中的这一表述,引起了广泛关注。《法制日报》记者注意到,连日来,围绕如何深化农村土地制度改革,确保农民相关权益落实变现,一些代表纷纷建言献策。

　　同权不同价损害农民合法权益

　　2016年11月至12月期间,中共中央、国务院先后出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》和《关于深入推进农业供给侧结构性改革、加快培育农业农村发展新动能的若干意见》,多次强调产权保护,并提出要深化农村集体产权制度改革,落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权,赋予农民更多财产权利,盘活利用空闲农房及宅基地,增加农民财产性收入。把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”。对此,社会各界尤其是理论界给予了高度肯定,认为这是我国农村改革的又一次重大制度创新。

　　在接受《法制日报》记者采访时,湖南秦希燕联合律师事务所主任秦希燕代表说:“农村集体土地、农户宅基地等物权是农民依法享有的财产,也是农民最为重要的财产,但受土地管理法禁止农村集体建设用地(特别是宅基地)入市的强制性规定,农民难以基于土地的用益物权而增加财产性收入。同时,该法规定任何单位和个人进行建设,必须申请使用国有土地,致使国有建设用地供不应求,部分地方政府不断扩大土地征收范围,甚至违规征收,导致农村集体土地、城镇国有建设土地两者的价值严重失衡,容易激化农村与城市、农民与政府之间的矛盾。”

　　他认为,随着我国经济发展,城乡一体化进程的不断深入,涉及到农村集体土地的经济活动、交易行为会越来越多,如果不能从立法层面改变农村集体土地禁止入市的现状,将会影响农民的合法权益,影响农业供给侧结构性改革的顺利推进。

　　秦希燕称,土地使用权等用益物权体现价值的主要因素在于入市流通、交易。如果财产权益不能上市流通,则根本就难以产生价值。因现行土地管理法和建设用地市场的影响,农村集体土地难以入市流转,而城镇国有建设用地的供不应求,造就了国有建设用地价格的不断飙升。农村集体土地、国有建设用地同属于用益物权,但同权不同价,损害了农村集体经济组织和村民的合法权益。

　　制度障碍致农民权利变现受阻

　　秦希燕表示,要赋予农民更多财产权益,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果,就必须赋予其更多财产权益,加快推进城乡一体化进程,加快农民进城落户的市民化进程。然而,农民一方面难以通过流转集体土地(尤其是宅基地)而获得财产收益,另一方面又因城镇国有土地价格飙升、房价居高不下而难以在城镇安居乐业,这就会严重制约城乡一体化的推进,阻碍农民共享现代化成果。

　　“有恒产者才有恒心,产权必须给予长久的保护。”秦希燕说,目前土地管理法虽然规定为了公共利益可征收集体所有的土地、个人房屋等,但并未对公共利益进行明确的界定,致使公共利益被扩大解释,甚至部分房地产开发等商业项目也利用公共利益的名义进行征收,不利于对农村集体经济组织和村民产权的长久保护。

　　同时,当前农村土地承包权制度和农村土地承包流转的实践,尤其是农村土地承包法有关土地承包权流转的规定,没有区分承包权和经营权,而且承包权流转的规定,本身就具有局限性,也与现实中承包权与经营权分置不相符合,无论是承包权的流转,还是经营权的流转,都还存在一些法律层面的障碍,容易引发纠纷。

　　公共利益范围亟待合理界定

　　十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,探索农民增加财产性收入渠道,建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”后,党中央、国务院先后出台了一系列相关政策,为修订土地管理法提供了政策支撑。而落实党中央、国务院的政策,全面深入推进农业供给侧结构性改革,需要对土地管理法进行修改。

　　“首先,需要完善土地征收征用制度,合理界定公共利益范围。”秦希燕提出,为了防止公共利益被滥用,应当以立法形式合理界定公共利益的范围,国务院可采用制定目录的方式,确定公共利益的范围；也可以采用排除法,明确不得以公共利益为名进行征收的范围。

　　“其次,要允许农民集体所有的土地进入城市市区,推进城乡一体化。”秦希燕建议,城市市区的土地属于国家所有,但新增的城市市区的土地也可以属于农民集体所有。

　　“其三,要建立健全统一的土地使用权流转市场,完善流转制度。”秦希燕指出,目前我国国土地使用权的出让、转让市场、交易程序已基本完善,但针对农村集体土地,受禁止入市的影响,相关交易市场、交易规则尚未形成。因此,在允许农村集体土地入市的情形下,应当建立健全统一的土地使用权流转市场,完善流转制度。

　　“其四,要改变建设用地必须使用国有土地的现状,允许农村集体土地使用权入市。”秦希燕认为,要想彻底解决农村集体土地、国有土地同权不同价的现状,切实保护农民的产权,应当允许农村集体土地入市,但应当符合城乡规划。

　　土地承包法应明确流转双方义务

　　针对目前我国农民对其宅基地以及房屋主要功能为居住使用,收益、处分等权能作用尚未充分发挥,农民难以基于宅基地而获得财产性收益。秦希燕提出,要充分保障宅基地用益物权的权能,扩大农民的财产性权利。宅基地使用权与房屋所有权直接相关,宅基地归集体所有,但房屋归农民所有。