多地总结宅基地改革试点经验 宅基地使用权放开可期

继农村承包地“三权分置”之后，宅基地“三权分置”是国家正在探索实行的新政策。

今年的中央一号文件提出：完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

从各地经验来看，宅基地“三权分置”试点一年来，在全国各地已有地方开展了初步尝试。相关农户可从使用权流转中获得租金、股息、红利等多项收入。

“三块地”改革进入倒计时，作为其中最受关注的一部分，宅基地如何放开？

记者注意到，11月以来，江西鹰潭、浙江温州、丽水等多地，开始总结宅基地改革试点经验，利用宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革试点，在不违背中央“城市居民不得购买宅基地”的底线下，进行了多种尝试。

不断放松与不变底线

一直以来，宅基地相关改革，被认为是在“三块地”改革中，相对最为滞后一部分。

记者注意到，近年来，中央及各级主管部门对宅基地的政策放松力度，正在不断加大。

2016年，原国土部等五部委发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，提出要结合农村宅基地制度改革试点的要求，允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。

2017年底，原国土部印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》又提出，允许深度贫困地区可以探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地。

2018年1月，原国土资源部部长姜大明在2018年全国国土资源工作会议上提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

11月19日，国家发改委印发《关于总结推广第二批国家新型城镇化综合试点阶段性成果的通知》则在宅基地“三权分置”的基础上再次强调，要鼓励盘活利用闲置宅基地和房屋。

同时，随着宅基地使用权流转在试点地区进一步推开，“城市居民不得购买宅基地”这个一直以来宅基地改革的底线尽管未有松动，但表述方式有所改变。

11月初，最高人民法院发布《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》提出，对于违规违法买卖宅基地、违反土地用途管制、工商企业和城市居民下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆的行为，依法认定无效。

显然，对于城市居民利用宅基地使用权做非别墅大院和私人会馆的其他合规用途的，意见并未表示反对。

对此，全国政协经济委员会副主任杨伟民近日在参加活动时呼吁，“允许农村进城落户的人口在全国范围内出售宅基地的使用权，他的收入可以用于在城市购房的初始资金，同时允许城市人下乡购买他们宅基地使用权。”

杨伟民指出，目前农村空置宅基地有3000万亩，相当于目前所有城市建成区的37%，比城市目前所有的住宅用地的总量还多。因此，拿出一小部分农村空置的宅基地转为城市居住用地，可以大幅度降低地价，“应该赋予农户对宅基地充分的用益物权，可以长租、流转、抵押、继承。”

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥告诉21世纪经济报道，中央一直坚持“城市居民不得购买宅基地”的底线，与我国城市化进程不彻底、不稳定有关。我国特有的农民工现象，使得我国的常住人口城镇化率高于户籍人口城镇化率。但对于这些农民工而言，并没有享受到与城市人口相同水平的福利保障，比如职工养老保险和保障性住房等，在这种情况下，宅基地实际上承担了农民工的住房保障作用，为进城农民工起到了“最后的退路”作用。

各地“三权分置”

如何让农村闲置宅基地活起来？有专家最近就发表了相关观点。

全国政协经济委员会副主任杨伟民日前在第三届中国新型城镇化“理论政策实践”论坛表示，户籍、土地、住房等多项制度阻碍了城镇化，推进新型城镇化就是要破除、改革这些阻碍性制度，比如应该加快农业转移人口市民化、允许城里人到农村购买宅基地的使用权。

从各地经验来看，宅基地“三权分置”试点一年来，在全国各地已有地方开展了初步尝试。

杨伟民认为，目前农村空置宅基地有3000万亩，相当于目前所有城市建成区的37%，比城市目前所有的住宅用地的总量还多。因此，拿出一小部分农村空置的宅基地转为城市居住用地，可以大幅度降低地价，应该赋予农户对宅基地充分的用益物权，可以长租、流转、抵押、继承。

“允许农村进城落户的人口在全国范围内出售宅基地的使用权，他的收入可以用于在城市购房的初始资金，同时允许城市人下乡购买宅基地使用权。”杨伟民指出。

以浙江丽水为例，当地已确权登记农村宅基地42.32万宗，约有16.2万宗农村宅基地处于闲置或半闲置状态，约占宅基地总数的1/3，闲置宅基地面积约4.5万亩，宅基地闲置情况严重。在开展了宅基地三权分置试点后，丽水通过“三权分置”，全市已经办理“宅基地及房屋使用权”证书27本，办理抵押登记9宗，贷款金额220万元。相关农户可从使用权流转中获得租金、股息、红利等多项收入。

而此前一些地区曾推出单纯的宅基地退出试点，效果并不理想。2016年6月，安徽省发布《关于去库存促进房地产市场稳定发展的实施意见》，对农民自愿退出宅基地给予货币补偿。

有安徽土地研究人士告诉记者，这一套交易和补偿机制，实施效果不甚理想。对于进城购房农民而言，由于宅基地入市预期可能性和远高于补偿价格的潜在价格，使得退还和交易宅基地的积极性不高。而对于本集体经济组织内部的宅基地潜在受让人而言，一方面拥有受让资格的农户不多，另一方面传统的宅基地申请过程并不需要花钱。没有外部资本的引入，转让两端的积极性缺乏，使得宅基地在同一集体组织内部的流转很难。

中国社会科学院研究员党国英认为，国家一直在探索农村宅基地改革，譬如北京市大兴区等33个区县试点开展农村三块地改革，其中就包括宅基地自愿有偿退出。党国英表示，杨伟民的观点是进一步改革探索的一种尝试，这样做一是有利于增加农民的财产性收入；二是一般的村庄建设用地跟周边的土地比较的话，村庄建设用地耕作条件差，所以这些地利用起来，能安排到建设用地上，有利于扩大建设用地供应；三是从改革趋势上看，我们要放活土地要素市场，扩大流转范围，还是有利于土地资源的有效利用。我觉得在大方向上这个做法是可行的。”

今年3月7日，农业农村部部长韩长赋就“实施乡村振兴战略推动农业转型升级”的相关问题回答中外记者提问时明确提到：城里人到农村买宅基地盖房子，政策上是不允许的。因为宅基地是属于农村集体所有的，只有具有农村集体经济组织成员身份才能依法依规取得本集体经济组织宅基地的使用权。所以，城里人到农村买宅基地，现行法规政策是不允许的。

因此，宅基地“三权分置”，让农民可以在保有所有权和资格权的条件下流转使用权，将宅基地用作支持乡村民宿、养老休闲、文化教育等产业的模式，成为一些试点先行地区的主要模式。

不过，上海交通大学城市科学研究院院长刘士林看来，这也需要因地制宜，对于大城市周边和东部发达地区，对宅基地的需求可能较大，使用权流转的可能性也更大，但在中西部地区，城市化水平低，对宅基地的需求小，即使进一步开放宅基地流转，对当地城镇化水平提高的作用也有限。

而李国祥则研究发现，在浙江等东部省份，试点探索农民权益自愿有偿退出机制的过程中，农民往往愿意退出宅基地而不愿意退出承包地，因为这些地区宅基地价值高、退出收益高，而保留承包地则保留了生产工具，同时当地城网密布，一些小城镇距离承包地距离不远，也方便了农民在没有更好工作选择的时候继续务农。

（房掌柜整理来自21世纪经济报道、中国乡村之声）