【掌柜日报】住房制度40年演变史:从实物分房到租售并举

　　“毫不夸张地说，绿地集团的发展几乎是一部企业版的中国革命史。”谈及改革开放以来房地产行业的发展与变化，绿地集团董事长张玉良如是感慨。

　　作为改革开放与时俱进的产物之一，我国住房制度改革已经走过整整40年时间。从最初的筒子楼到保障房，再到如今的商品房以及公租房、共有产权房等，可以说，住房制度改革和房地产行业变化所带来的影

　　响和意义，是全方位且具有历史性意义的。

　　实物分房被全面叫停

　　房地产业收获“黄金十年”

　　回顾中国房地产行业走过的40年，一个尤为重要的时间节点出现在1998年。

　　作为一名房改的亲身经历者，北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司副总经理彭松对记者介绍，在1998年之前，职工主要是依靠单位的福利分房，房屋的大小、产品形式与工作年限以及岗位级别等

　　相挂钩。“虽然1998年之前也提出要变住房实物分配为货币分配，并出台了一系列综合配套文件，但整体而言，推进的速度依然偏慢。不过，自1998年新政出台后，这一情况被彻底改变。”

　　1998年7月份，《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)正式落地，由此，中国城镇住房制度迎来了一次根本性的转变，实物分房被全面叫停，住房分配货币化开始走向舞台。同时，中央首次提出要建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。其中，包括调整住房投资结构、重点发展经济适用住房，以及发放住房补贴等。

　　“虽然绿城集团成立之初有一个特殊使命——以房地产经营积累资金，无偿投资城市公共绿化。但对于我们来说，在无偿投资的同时，还要紧抓当时上海重大市政公司建设所带来的动迁房建设机遇，积极参与旧城改造与动迁房建设。”张玉良告诉记者，随着绿城集团借助“旧改”逐步赢得市场，1998年房改之后，绿城集团以此为契机开始投建商品房项目。

　　据张玉良介绍，在1998年至2008年房地产业黄金十年期间，伴随着城镇化驱动的市场繁荣，绿城集团以“服务全国为己任”，从落子中西部开始布局全国，目前已经从最初的2000万元启动资金，即将迈入万亿元资产规模。“这都是中国住房制度改革为我们创造的发展机遇。”

　　值得关注的是，在我国住房商品化、市场化快速发展期间，也就是房地产业第一个黄金十年间，我国也在积极探索住房保障制度，包括经济适用房制度、廉租房制度以及公积金制度等。其中，作为取消实物分配、实行住房货币化分配的渠道之一，彼时经济适用房的出售价格是实行政府指导价，且用地主要靠行政划拨，是一种以供给端补贴的方式间接向中低收入购房者提供补偿、具有社会保障性质的商品住宅。

　　然而，经济适用房却并没有成为主要供应渠道。

　　究其原因，贝壳研究院院长杨现领在接受记者采访时表示，经济适用房是介于产权和非产权之间的住房。虽然其本意是为了解决中间收入阶层的住房问题，但在实际发展中，一方面由于财政压力大导致经济适用房供应不积极，另一方面，寻租腐败导致经济适用房质量低下且存在分配不公现象。因此，在严重依赖于政府财政，同时价格机制和产权属性又难以起到真正保障作用的背景下，经济适用房也仅是“昙花一现”。

　　租售并举改革目标确立

　　房地产业进入“白银时期”

　　随着我国城镇化进程提速，虽然商品住宅市场在房改后的第一个十年间得到迅猛发展，但其固有弊端也在逐渐暴露出来。

　　“虽然第一次房改定下了保障房为主、商品房为辅的基调，但是市场主导下的城市开发模式导致商品房成为市场供应的主体。在2008年金融危机后，国家陆续出台了多项信贷以及货币政策刺激经济，一个直观的结果就是房价疯狂上涨。”彭松对此回忆称，从那以后，虽然国家继续强调住房商品化，但同时也将进一步完善住房保障体系建设提上议程。

　　回看始于2005年以来的历次楼市调控，无论是新旧“国八条”“国九条”、“国十五条”，还是此后出台的包括限售、限商、限价、“摇号政策”、限制企业买房等各类调控新政，多是从需求端对房地产市场进行调控。

　　“房地产市场经过多年的调控政策洗礼，未来住房制度改革的重点已经愈发清晰：供需平衡、结构合理是房地产市场健康发展的必要因素。”58安居客房产研究院首席分析师张波在接受记者采访时表示，总的来看，虽然短期调控会在一定程度上抑制购房需求，但长远来说，更好地完善住房供给端分类供应，从租房和购房两个层面保障供应量，在市场化供应和保障性供给两个维度满足不同人群的居住需求，才能实现房地产市场更为良性和健康的发展。

　　为进一步解决居民居住问题，2016年5月份国务院出台《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，提出到2020年基本形成供应主体多元、经营服务规范、租赁关系稳定的住房租赁市场体系后。由此，一方面，过往总被忽视的住房租赁市场开始进入新的发展时期;另一方面，住房租赁市场的发展也使得“住有所居”的目标更进一步。

　　随着制度框架的逐步建立，对于房地产开发企业而言，如何在房地产业白银时期谋求更大的发展，是其不得不面对的现实问题。

　　张波认为，在白银时期房地产业增速变缓、行业集中度提升的背景下，未来，谁能进一步抢占住房租赁市场这个“第二跑道”，谁就抢占了先机。

　　不过，在彭松看来，从2016年以来的这轮房地产调控力度来看，预计调控时间将会是长期且持续的。因此，对于一些单纯做房地产开发的企业来说，传统的买地、卖房模式已难以为继，未来发展的空间也会是有限的，但以资源整合为基础的城市综合运营却成为其谋求战略升级、拓展新增长级的方向。所以，房地产开发企业需要立足于长远考虑，向城市综合运营商方面进行转型和升级。

　　作为房地产行业转型创新升级的先锋，张玉良告诉记者，至少在三年前，绿地集团就明确提出要从“房地产开发企业”向“城市综合运营服务商”进行转型。经过这几年的发展，绿地集团的转型创新升级已初见成效。

　　据张玉良介绍，绿地集团在巩固房地产主业领先优势的同时，顺应中国经济结构性、趋势性的机遇，加快发展相关多元产业，推动转型升级，形成了“房地产主业突出，大基建、大金融、大消费等产业并举发展”的综合经营格局。其中，大基建产业涉及地铁、高速公路、生态文旅等项目;大金融产业已形成债权、股权、资管、资本运作四大业务齐头并进的格局;大消费产业重点发展与中产阶级生活方式息息相关的中高端消费业态，如进口商品直销、跨境电商、酒店旅游等。此外，绿地集团还积极发展科创、健康、教育等产业，发挥协同效应，提升整体竞争力。

　　专家认为，绿地等大型房地产企业加快转型，正是中国经济向高质量迈进的生动注脚。

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　　上世纪七八十年代的上海，人均居住面积仅有6平方米，住房矛盾突出，被称为“天字第一号”难题。1991年，上海在全国率先建立具有中国特色的住房公积金制度。这次历史性的制度创新，打破住房长期由国家和单位统包统揽的格局，建立一种全新的住房筹资机制，使大批职工和居民家庭居住条件得到明显改善。

　　93岁的叶伯初曾任上海市住房委员会主席，也是上海住房公积金制度顶层设计者之一。他回忆，1991年2月，上海正式出台以“推行公积金，提租发补贴，配房买债券，买房给优惠，建立房委会”为主要内容的住房制度改革方案。其中，住房公积金制度汲取新加坡、香港等地经验，以住房工资形式建立个人账户、定向使用、长期积累，居民在购房时可提取公积金作为贷款本金，并享受低于商业贷款的利率优惠。

　　这项制度的出台，破解了住房“造不起”“买不起”困境。在破解“造不起”方面，原先住房建设成本由国家和单位统一承担，资金匮乏、供给短缺局面长期存在。住房公积金制度通过国家支持一部分、单位补贴一部分、个人合理负担一部分，为城市住房建设提供稳定的资金来源，形成国家、单位和个人三位一体、共同分担的住房货币化分配和住房筹资新机制。

　　另外，住房公积金制度发挥住房金融的“血液”作用，以长期、稳定的低成本资金完善保障性住房建设。2009年，上海利用住房公积金结余资金贷款开展保障性住房项目建设试点，总贷款规模119.82亿元，共解决约2.8万户中低收入职工家庭的住房问题。而后利用约26亿元增值收益，收储两个公共租赁住房项目约28万平方米，出租以来累计上万户家庭受益，对培育和发展住房租赁市场，促进租购并举的住房制度加快建立具有积极意义。

　　在破解“买不起”方面，住房公积金制度通过调整人们的收入结构，建立城镇职工住房资金积累机制，提高居民住房支付能力。上海市民金雅明是一名公积金政策实惠的亲历者。“1982年，我结婚时，国家分房，面积才21平方米，厨卫公用。”之后他通过60万元的公积金贷款，置换一套约200万元的住房，居住条件明显改善。数据显示，在住房公积金提取金额中，住房消费提取比例持续不断上升，近年已超过80%。

　　同时，上海住房公积金制度紧跟住房需求变化，从最初的支持单位建房解困，发展为全面支持职工住房消费;从单一支持职工购房发展为支持包括购房、租房在内的各类住房消费;缴存主体也从企事业单位职工群体，逐步扩大至自由职业、灵活就业人员、非全日制就业人群。增值收益最初作为廉租房建设补充资金，而后发展为投资廉租住房、公共租赁住房。种种探索和转变，使上海的公积金制度拓展出新功能，满足不同时代的多层次住房需求，保障人民“住有所居”。

　　上海住房公积金制度的探索和实践，为全国推广积累了宝贵经验。1994年，国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》发布实施，明确提出“全国推行住房公积金制度”。1999年，国务院颁布 《住房公积金管理条例》，2002年予以修改完善，住房公积金制度正式纳入法制化轨道，在全国普遍建立。

　　(房掌柜整理来源自证券日报、解放日报)