土地增值分配差距拉大 农民征地补偿跟不上地价上涨

    从1999年至今，全国土地出让总价款累计已近30万亿元，这里面地方政府拿走了多少，被征地的农民又分到了多少？

  这涉及到“土地财政”中一个重要问题，即土地的增值收益是如何分配的？所谓土地增值收益，就是改变土地现有用途或者增加开发强度而新增的纯收益。

  当前土地增值收益的分配格局如何？比较被公众认可的观点是，总体上，土地增值收益分配中政府占有份额较高，被征用土地的农民占有份额较低。

  失地农民补偿相对较低

  一般而言，土地出让总价款在减去了地上附着物补偿费、青苗补偿费、拆迁补偿费、土地开发费和相关业务费等五项费用后，剩余金额就是土地增值收益，它包括支付给农民的土地补偿、安置补助费、农民社会保障费用，也包括政府收取的各类税费和获得的出让金纯收益。

  根据农业部农业政策研究中心研究员廖洪乐2008年的一项研究，以全国土地出让为例，1995年全国每公顷土地出让金纯收益为66.1万元，其中政府获得47.2万元，集体和农民获得18.9万元，政府与集体和农民的土地增值收益分配比例为2.5∶1。到了2005年，这个比例扩大到9.7∶1。

  集体和农民土地增值收益分配比例不断降低，直接原因在于征地补偿标准提高幅度远跟不上地价上涨幅度。

  廖洪乐的研究显示，1995~2005年间，土地出让价格上涨了3.6倍，而征地补偿标准却只提高了0.5倍。如果与政府商业用地出让收入相比，集体和农民在土地增值收益分配中的比例会更低。根据2007年对东部某市的调查，政府征用农民水田、集体建设用地和未利用土地用于商业开发时，政府与集体和农民的土地增值收益分配比分别为48∶1、98∶1和196∶1。

  不过，也有部分经济发达地区（在全国来看比例不高），集体经济组织用自己的土地搞工商业开发，其土地增值收益部分主要由集体和农民占有，国家在增值收益中分配的比例过低。

  最近几年来，城市建设用地价格迅猛上涨，而征地补偿标准却没有做出相应调整，新增提高的农民社会保障费用也有限，致使集体和农民在土地增值收益分配中处于更加不利的地位。

  事实上，农民为改变这一不利地位，做出了努力。最近十年来，农民利益诉求事件不断增加，土地增值收益分配不合理是一个主要原因。

  为了保护农民利益，近年来，中央政府多次强调转变现有土地增值收益分配格局。党的十八大报告提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

  廖洪乐对《第一财经日报》记者表示，转变目前的土地增值收益分配格局并不容易，既得利益集团不想做出改变，城市利益集团、地方政府甚至是相关主管部门，出于自身利益或部门权力考虑，都不愿意做出改变。

  政府的理由：增值归公

  造成当前土地增值收益分配不合理现状的根源，除了利益格局和利益群体已经形成，不愿改变现状，此外还有理论层面的分歧。

  在我国，土地增值收益分配的矛盾集结点主要是农地转非的增值归属。目前主要有三种理论观点，第一种是“增值归农”论，第二种是“增值归公”论，第三种是“公私兼顾”论。